当我们深刻地意识到既得利益集团成为我国深化收入分配制度的最大障碍的同时，我们还需要进一步分析，既得利益集团在中国为什么能够如此快地发展并形成气候？换句话说，中国既得利益集团形成的条件是什么？
在笔者看来，这个问题虽然复杂，但最主要的原因大概有五方面：
第一，改革开放的大环境，允许一部分地区和一部分社会成员率先富裕的外部环境，以及国富优先的大背景。
我们知道，改革开放以来，在分配格局上反映出两方面趋势和走向：一是国富优先战略；二是允许一部分地区和个人率先富裕，带动共同富裕。30年下来，应该说，国富优先的战略是比较充分地实现了，但是当一部分地区和个人率先富裕之后，共同富裕的目标实现得并不理想。再加上公平与效率之间，我们更多地关注效率，对社会公平注意得不够。这样的氛围和政策环境，客观上为利益集团的形成和贫富差距的拉大提供了土壤。
第二，市场经济的发展，为缺乏有效制约的公共权力，提供了广阔的寻租空间。对于公权力的监督，我们在理论和实践中似乎一直都很重视，但令人难以理解的是，市场经济越是深入，我们对公权力监督的成效，似乎也越束手无策，以至于出现了公权力滥用泛化的现象。公权力滥用泛化，在一定意义上，为以权力腐败为主要特征的权贵利益集团的形成，创造了条件。
第三，官员队伍中部分人的道德缺失对社会的毒化。正由于公权力的监督长期是我们的弱项，尽管经过长期努力，但这方面问题依然突出，并由此加大了官员队伍整体风气异化的风险。目前我国社会中的道德缺失、社会基础秩序在某些方面被撕裂，与少数官员行为放肆、对公权力缺乏敬畏感以及对社会的毒化有很大关系。这也是地产资源利益集团得以形成的重要原因。
第四，公共政策制定中的公平、公正权威的流失以及部门利益的泛滥。在我国的公共治理中，除了权力寻租等顽疾外，还有一个令人尤为揪心的问题，就是公共政策的公平和公正问题。正是在这个关键问题上，我们政策制定中的某些公平、公正的权威流失现象严重，引发了公众的不满。代之而起的是，部门利益的扩张以及部门对政府的绑架。
有人感慨，我们有些政策制定的过程，实质上已经演变成部门利益博弈的过程。常常的结果是，部门利益被维护了，但公众的利益可能受损了。垄断行业改革之所以如此艰难，都与此有关。
第五，国有企业改制和资源开放中导致的大量国有资产的流失。面对庞大的国有企业，推进国企改革、在国有资源的利用等方面引入市场机制都是必要的。问题是，由于在这一改制过程中，出现了比较突出的国有资产流失，给很多原来国有企业的管理者提供了一个巨大的侵占国有资产的空间。再加上我们在国有资源的开发利用方面的权力寻租等问题的存在，使大量本该为国家的资产转移到个人手中，导致国有资产的严重流失。从这个意义上说，权贵利益集团、垄断利益集团以及地产资源利益集团，都与公权力没有被严格制约以及制度设计中的漏洞有关。
基于上面的分析，我们认为深化收入分配制度改革，破解既得利益集团，必须从改革公权力入手。
第一，要果断地从制度上割断政府官员与商业活动的联系。
主要有四方面：一是减少政府对市场、社会不必要的干预；减少行政审批、行政许可的范围和数量，能够通过市场解决的问题，一律不应该设立审批和许可。二是严格官员的执法行为。依法行政首先应该是对政府及其官员的行为约束。要让所有官员明白，政府的权力是受到法律严格制约的，法律不授权，政府无职权。政府及其官员的权力与公民的权力正好相反：法律对公民限制不能做什么，而法律规定政府只能做什么，法律没有规定的，政府都不能做。三是要建立严格的官员职业规范，并能被严格执行。要全面清理以往通过文件的形式对官员职业行为的各种规定，将之上升为法律，通过制定国家公务员职业道德规范，作为公务员法的补充。如所有在职的公务员都不能涉猎有任何商业行为的社会兼职；在任职期间不能获取除国家规定的工资福利之外的任何职位经济利益，如职务讲演费用、剪彩拿红包之类；对于收受的礼品，建立严格的价值上限规定，超出部分如果不上交一律以贪污论处；建立严格的职务消费标准，严格职务消费等；严格限制重要官员、特别是民选官员子女、配偶的商业活动等。
第二，启动国有垄断行业的改革，改变国有企业高管的薪酬体系，从制度上废除为党政官员输送经济利益的不合理链条。
要秉承我们早已形成的基本共识，即国有企业应逐步从竞争性行业中退出。从我国市场经济的长远发展看，这方面我们改革越早越主动，否则随着国有企业的扩张，包括垄断在内的问题还会进一步突显。与此同时，要对以国有企业为代表的重点垄断、特别是行政垄断行业进行改革，为社会提供一个公平竞争的外部环境。在对国有企业进行改革中，要对目前的国有企业高管人员的薪酬体系进行重新审视，彻底改变党政人员到国有企业拿高薪酬的制度。
其基本原则是，凡是能够在政府与国企之间自由流动的官员，一律不能在国有企业中拿高薪，考虑到其工作的性质等，可以比在政府中任职拿2～3倍的工资，但绝不能动不动以百万计。而对于国有企业中的总经理、副总经理等职务可以实行职业经理人制度，实行市场化招聘，这些职位可以拿高薪，但永远不能到政府部门担任政府官员，其高薪酬也必须与对国有企业经营的业绩挂钩。
第三，实行严格的官员财产申报和公示制度，实行原罪赦免。官员财产申报公开制度，已成为公众对政府最为关切的焦点之一。这些年来我们在官员财产申报等环节上有了比较大的进展，但因为总体上还没有建立起公开制度，所以这个问题备受关注。加上一些贪官一旦东窗事发，贪腐问题被曝光，动辄几十套房产，数以千万计的财富，更是给社会造成了误导，以为我们的官员都有多套房产和巨额财富。因此，在官员队伍中、特别是一些关键岗位建立财产公示制度显得十分紧迫。鉴于这项制度的启动有一定的难度，可以考虑对官员过多的财产在申报公开前，对于说不清的财产可以交付国家，但不追究原罪，并以此作为分界线。这样就能解除绝大多数官员的心理负担，使这项制度能够较快地建立和运转起来。
第四，实行广泛的官员差额选任制度，给党员、公民更多的选择党政重要官员的权利。从根本上割断党政公务人员与商业利益的关系，有许多制度和机制需要重新构建，但有一条至关重要，那就是要广泛地推行党政官员差额选任制度。在党管干部的原则下，首先在党内、然后扩大到各级人代会的差额选举的范围。在这方面，号称社会主义的越南已经走在了前面。越南的14名政治局委员中，是从21位候选人中差额选举产生的；越南没有政治局常委的职位，但有四个党政一把手，包括总书记、国家主席、议长、政府总理四个最高层的职位，也是由两个人竞争出来的。我国不一定就要按照越南的做法，但应该看到，在这方面我们有很大改革空间，人民也抱有很高的期待。
只要我们的高层注重此方面的改革，不仅可以从根本上提振社会的人气，使人们看到希望，而且也有可能从根本上改变官商勾结、公权力滥用等乱象，极大地降低监督的成本，消除权贵利益集团产生的制度基础，在社会主义民主政治发展中开创新的局面。（作者系国家行政学院电子政务专家委员会副主任、教授，中国行政体制改革研究会副会长。本文是2011年12月10日在海口举行的第7届中挪社会政策国际论坛上的讲演）
