打开www.supdri.com/2040/，到2040年上海的总体规划全部信息都在里面，非常详细，这和传统的政府网站完全不一样。

这是上海2040年总规划的官方网站，面向所有读者进行介绍，并征集公众意见。

21世纪经济报道记者了解到，上海新一轮城市总体规划的期限确定为2040年，并指导未来20年的城市发展、建设和管理，定于今年12月起草形成战略研究总报告，夯实总规编制研究基础，并计划在2016年上报国务院。

本次规划编制工作将注重与“十三五”规划制定、“上海发展战略研究(2050)”等工作的衔接。

目前这项事关全上海未来发展方向的工作进行到何种程度？5月6日的上海市第六次规划土地工作会议(下称工作会议)召开给出了答案。这次会议，上海市委书记韩正、市长杨雄，国土资源部部长姜大明等领导出席，标志着上海新一轮城市总体规划编制工作正式启动。

据21世纪经济报道记者了解，上海市规划土地资源局等8个部门组成了核心组，目前已经形成了《上海市新一轮城市总体规划编制工作方案》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)》《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定(试行)》等多个文件。

在接受采访的学界人士看来，上海打造“世界级城市群的核心城市”能否实现，取决于规划与落实的成效。比如，按照上述文件的要求，上海提出严守用地底线，实现建设用地“零增长”甚至负增长，若真能实现，则成效不小。

“规划工作是百年大计，不能走弯路，不能出错误，否则将永远遗憾。编制规划既要积极、更要稳妥，既要有为、也要无为，重视留白。该守住不能变的，就要确保不突破底线，该与时俱进、面向未来的，就要为我们的子孙留足空间。”韩正在5月6日的工作会议上如是说。

此外，上述文件的亮点还包括加强郊区新城建设，划定永久农田保护区，城市规划与产业、人口结构同步优化等。

长期研究土地政策的同济大学教授石忆邵在接受21世纪经济报道记者采访时表示，“上海土地管理的‘五量调控’，及其基本策略：总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高。这些得到了国土部的认可，不排除在全国推广”。

规划原则：与产业、人口结构相适应

规划是一件十分严肃而又长久性的事情，在过去，部分地区的规划随着领导的变更而变化的现象的确存在。而上海这份规划要管到2040年，并考虑到与2050年的衔接。

“编制好面向未来的新一轮城市总体规划，必须坚持问题导向，关键要把握好影响上海未来20年、30年或更长时间发展的重大问题，看清大趋势、大方向。”韩正在上述工作会议上这样表示。

这就表明该规划不是出于短期利益考虑，而是基于城市长期需求而进行的工作，“要深入研究城市长远发展目标定位问题。”

“因为整个涉及到了总体的规划，上海考虑的是数十年后的整个城市的脉络，所以中央地方自然高度重视这次规划。” 石忆邵向21世纪经济报道记者透露。

按照上海方面的要求，城市定位有两个考量要素：一是不能脱离自身的历史、现实、基础和优势，二是必须符合国家对上海发展的要求。

其中，之于第一点，国家战略最大的一个体现就是上海必须定位于“国际战略和国家战略”角度，比如上海在城市规划时考虑如何为长三角服务。“要更加注重同长三角地区和沿江与沿海发展相衔接、相协调，布局结构更好体现服务长三角、服务沿江与沿海大通道发展。”上海官方如是说。

所以，国土资源部部长姜大明在出席上述上海会议时就指出，上海市新一轮城市总体规划编制工作贯彻落实了中央新型城镇化发展方针，切合上海实际，具有很强的引领和示范作用。

同时，上海城市规划要考虑到基础性要素，这其中包括人口规模，用地数量，生态环境等。

具体来说，上海方面计划对未来20到30年上海城市人口规模和结构有科学分析预测，并对未来城市发展用地总量和结构有全面认识，对生态环境有全面科学评估，把生态环境约束作为城市发展的底线约束和红线约束。

以城市规划中的人口规模控制为例，上海将严格控制人口规模。主要方式如下：通过调整和完善产业政策、住房政策和公共服务政策等综合手段，实现人口规模适度可控，人口布局和结构不断优化。中心城坚持人口疏解，控制住宅用地规模和开发强度；新城和新市镇加快人口集聚，创造更加良好的居住、交通、生态环境和就业机会，加大公共服务供给倾斜力度；全市通过产业结构转型升级，带动人口结构逐步优化，通过提供更优质的生活环境、公共服务和就业机会，不断吸引高端人才集聚，逐步提高人口整体素质。而这些政策将有助于高端人群留在上海，并有助于城市规划的实施。

上海的这些规划指导思想被韩正总结为三个关系，即当前现状和长远发展的关系、生产与生活的关系、守牢底线和留够空间的关系。

土地利用：为子孙留足空间

不少人会问上海2040年总体规划最大的亮点在哪？除了开门做规划外，和踏实的制度设计外，最大的核心在于土地节约利用。

上海方面拟创新规划土地管理政策。按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总体要求，推动土地管理制度的创新；严格实施用途变更管制，创新土地收储利益分配和供应机制；将规划和土地管理的综合性约束指标纳入各级政府绩效评价体系。

数据显示，土地集约利用，是大城市发展的大势所趋。21世纪经济报道记者注意到，按照2001版规划，上海规划建设用地规模在2020年将达到3226平方公里。

这个规模在未来已经没有增长空间。按照新版的规划方向，将设置规划建设用地的“天花板”，希望锁定这一“终极规模”，在接下去的20年中实现建设用地规划总量的“零增长”。

“上海作为人口众多、自然资源相对缺乏、环境容量有限的特大城市，土地约束刚性化与环境约束趋紧成为影响未来可持续发展的两大核心问题。而推进土地集约利用则是践行可持续发展战略的主要任务之一。”石忆邵对21世纪经济报道记者表示。

“零增长”必须从提高土地集约化水平、提高土地利用质量和效益、转变土地利用方式上落实。按照规划，全市新增建设用地年度计划将在2013年的基础上逐年递减。同时，推动郊野地区土地综合整治，也是实现“零增长”的必由之路。上海将从划定永久基本农田、锁定城市发展边界和确立生态保护红线三方面，建立健全“三线”引导和管控制度。

在近日举行的第六次规划土地工作会议上，上海市规划国土资源局副局长史家明解读《关于落实最严格的耕地保护制度，进一步加强本市耕地保护工作的若干意见(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)等相关文件时表示，“增效”和“减量”将是上海土地管理的两大主题词。

对于增效，上海市政府参事、上海社科院研究院左学金在接受21世纪经济报道记者采访时表示，目前在土地增量逐步减少的情况下，唯一的办法就是提高建设用地的利用效率，这其中可采取调整容积率、土地综合利用、利用地下空间等多种方式。

史家明也提供了一组完整的数据：从上海土地利用的大结构看，城乡建设用地占比已明显高于伦敦、巴黎和东京圈等国际大都市的比例，重要的生态结构空间仍然面临被进一步蚕食的压力；从建设用地内部的小结构看，上海工业用地规模占比明显高于巴黎、东京等城市，而公共绿地规模占比仅为发达国家城市平均水平的三分之一左右；从建设用地的使用效率看，本市目前地均GDP产出仅为巴黎的三分之一，东京的九分之一。

不仅如此，在郊区集中建设区外，目前建设用地绝大部分为农民宅基地和低效工业用地，布局零星分散，基础设施配套不全，环境状况不佳；土地权属和实际使用情况复杂，利用效率较低，安全生产、社会稳定等存在一定隐患。

对此，史家明表示，“未来上海的新增空间不能仅依靠农用地转为建设用地，更多地必须从建设用地布局调整、结构优化上寻找出路。”

姜大明也提出了类似的看法，其指出“规划转型与土地利用方式转变相辅相成，由经济导向、外延扩展、目标蓝图型规划向以人为本、内生增长、过程控制型规划转变，有赖于土地利用方式由外延扩张、增量为主、粗放低效向内涵发展、存量为主、集约高效转变”

除了提高利用率外，严控土地指标也是一大方式。史家明还透露，按照规划明确的本市建设用地总量规模，若按照以往年均40平方公里以上的新增建设用地增长速度，将提前触及建设用地的“天花板”，必须按照规划空间严格控制每年新增建设用地数量(年均约20平方公里)。

据21世纪经济报道记者了解到，上海规划集中建设用地区用地空间还有400多平方公里新增建设用地潜力。未来上海的新增空间不能仅依靠农用地转为建设用地，更多地必须从建设用地布局调整、结构优化上寻找出路，特别要与区县规划集中建设区外现状建设用地减量化(尤其是低效工业用地的减量化)和存量建设用地盘活工作情况相挂钩，促进区县加大工业用地减量化工作力度。

与此同时，21世纪经济报道记者还了解到，上海市规划国土资源局已经明确表示，上海今年将在具有耕地保护任务的浦东新区、闵行、宝山、嘉定、奉贤、松江、金山、青浦区和崇明县集中开展违法用地专项治理行动，严格保护上海的土地资源。

不少拥有建设用地的企业目前非常兴奋。是的，企业从中看到了商业利益，而在政府眼里，这样的严格措施有更为重要的目的。

“规划工作是百年大计，不能走弯路，不能出错误，否则将永远遗憾。编制规划既要积极，更要稳妥，既要有为，也要无为，重视留白。该守住不能变的，就要确保不突破底线，该与时俱进、面向未来的，就要为我们的子孙留足空间。”韩正在上述工作会议上说。

郊区及郊区新城是重点

在上述工作会议上，上海市市长杨雄特别强调，城市空间布局。要进一步立足中心城、跳出中心城，推进城市建设重心向郊区转移，使城市空间布局更科学、更合理。

这就是《关于编制上海新一轮城市总体规划指导意见》摘要里面提及到的一点：新型城镇化。抓紧深入研究城镇体系，清晰规划中心城、新城、新市镇、中心村的功能定位和建设重点。

事实上，在年初的上海两会期间，杨雄在政府工作报告中表示，上海将启动新一轮城市总体规划编制，坚持将城市建设重心向郊区转移，推进新型城镇化，加快编制村镇规划。

在上海，越往中心城区，其发展越接近成型，可开发的空间并不是很大。如何开发中外环乃至外环以外区域的经济，即是此轮规划编修的重点。

“开发重点由中心城区向郊区转移是拓展空间的一种重要方式。”石忆邵这样告诉21世纪经济报道记者。

今年上海市政府工作报告当中就特别提到了编制村镇规划即是这一方向的信号。上海“十一五”规划明确提出要建设“1966”城镇体系，即1个中心9个新城60个左右的新市镇，及600个左右的中心村。

据悉，“十二五”规划提出的新城镇体系基本上也延续了“十一五”的规划，只是把原来的9个新城改为了7个新城。但是根据新一轮的编修，未来根据上海城镇攻坚发展的实践，将会在“1966”的三级城镇体系以外，出现一些新的区域。

当然，发展郊区和新城也得注意方法论。住建部城市发展研究院常委副院长章惠生在接受21世纪经济报道记者采访时表示，“从上海的角度说，郊区小城镇的发展，必须要以产业为基础，而不是以房地产为基础，因为房地产是以盈利为目的、圈钱好了就走了，但是农村、农民、集体土地之中，随着城市化，许多利益群体也会瞄准这一块重大资源、忽悠地方在政策上进行开放，上海郊区的城镇化也需要避免这些问题，因为地产开发之后会留下一大堆问题。”

显然，上海成长的规划涉及到郊区城镇化，必须要以产业为基础，且如何把农民转化为产业工人或者发展为专业的人才都显得异常重要。

章惠生还表示，“上海作为国际化的大都市，郊区一定要有郊区的特点，我们可以参考欧美一些边郊的城镇，适当借鉴他们的成功模式，把它打造成上海的一张名片，节约集约土地，要为全国做出典范，要便于推广，如果做出来不能复制那对全国的意义也不大。”