不动产登记局整合难题

相关职能散落于十多个部委

本报记者 杨仕省 北京报道

国土部8日公布消息称，经中央编办批复，国土部已正式挂牌成立不动产登记局，承担指导监督全国土地、房屋、林地、草原、海域登记等不动产登记工作的职责。

而此前，国土部曾发文称，将在2016年全面实施统一登记制度。按照计划，从今年开始，用三年左右时间全面建立不动产统一登记制度；用四年左右时间，运行统一的不动产登记信息管理基础平台，形成不动产统一登记体系。

“不动产统一登记以土地为核心，由国土部牵头，九部门共同组成，沟通协调解决重大问题。”近日，国土部一位官员告诉《华夏时报》记者。因此，要整合好不动产登记工作，还需要一段磨合时间。

事实上，中国在多年前就已提出统一不动产登记制度，但进展十分缓慢。“不动产登记领域存在的多头管理、职能重叠等问题。”国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家在接受本报记者采访时说。

先完成顶层设计

今年1月中央编办发布《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》(以下简称《通知》)，明确不动产登记职责整合后，按照人随事走的原则，适当加强国土部相关机构和人员，在国土部地籍管理司加挂不动产登记局牌子。

而按照国土部的部署，今年还将围绕登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台这“四统一”推进工作。“重点是抓好不动产登记制度顶层设计，制定方案，沟通情况，做好下一步部门衔接工作准备。”国土部部长姜大明曾表示。

8日，记者在国土部官网看到，地籍司依然存在，暂时还不见“不动产局”。

就新设不动产局权责问题，8日记者向国土部求证。国土部一内部人士表示：“今年的一项重点任务，是要完成不动产登记制度的顶层设计。”

据了解，不动产局为国土部管理的局级机构，而非一般意义的“内设机构”。除负担整合登记职能外，还将担负对外提供“合法查询、证明”等职能。“按照惯例，要公布不动产局三定方案后，权责才清晰。”长期研究机构改革的南开大学教授贾义猛认为。

贾义猛对记者表示，按照国务院对不动产登记制度改革的分工，在中央层面，全国不动产的统一登记由国土部负责，“各地也必须归口到一个部门，也应加快组建不动产登记局。”

“房地产要回到市场调控中，市场调控需要制度完善的体系。”中国房地产学会副会长陈国强说。事实上，国务院常务会议去年底就决定整合不动产登记职责，理顺部门职责关系，交由国土部负责。不过，至今不动产局的机构设置、人员编制等问题却迟迟未对外公布。

陈国强则认为，进行不动产统一登记，只是为下一步房地产税的征收准备前提条件，但这并不意味就是房价下跌的一个时间节点。

挂牌没编制

受访专家认为，过去分散在多部委的不动产登记工作，正在被艰难地整合中。2013年11月20日，国务院常务会议就决定整合不动产登记职责，要求加快组建不动产登记局；2014年1月21日，中编办下发《通知》，要求建立不动产登记工作部际联席会议制度，并在国土部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，另外对住建部、农业部、林业局、海洋局等其他部委的交接工作也做了规定。

至此，不动产统一登记工作有了最高指挥官，国土部负责不动产统一登记的顶层设计。

但实际上设立不动产局的工作，也并非一帆风顺。其中一个问题就是，国土部已经向中编办提交了增加机构编制的申请，至今尚未公布结果。

按照今年中央的精神，为避免给政府机构改革增加难度，对机构编制数量的把关更加严格。“本届政府任期内财政供养人员总量只减不增。”国务院总理李克强在今年两会所作的政府工作报告中强调。

此前国务院下发的通知也明确规定，“严格控制行政机构设置和行政编制。工作任务增加的部门，所需机构编制主要通过内部整合和调剂解决。”因此，在严控编制数量的情况下，设立不动产局似乎有些尴尬。

事实上，不仅是国土部面临着增设机构和人员的问题，地方各级国土部门都将面临着同样的问题。如何解决人员问题，只能从中编办《通知》中的“人随事走”寻找答案。“可以增加职能并不增加编制，或者进行内部调剂。”国家行政学院经济学部教授张占斌认为，不动产局有些职能是从其他部门直接划管过来的，但问题没协商好。

贾义猛对记者说，不动产局主要负责政策制定、标准制定、信息汇总分析等，不可能安排很多人，具体承担登记的人会放到地方。

整合难题

“不动产登记机构的不统一，会带来很多问题。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文告诉记者，建立不动产统一登记制度，必然涉及相关部门权力的重新划分，如何平衡各方利益需要时间。而曾参与不动产法规制定的清华大学法学院副教授程啸在接受记者采访时也认为，这项制度会触动各相关部门利益。

此前，与不动产登记工作相关的职能，散落于十多个部门，在许多城市，实行房、地分开登记：国有建设用地使用权在土地管理部门登记，其上房屋则在房产管理部门登记。此外，耕地、草原、林地、海域使用权等又分散在不同部门，涉及国土、住建、农业、林业等多个部门。而设立不动产局，就是要整合这些职能。

程啸说，《物权法》规定，国家对不动产实行统一登记制度，但“登记的范围、机构和办法”由法律、行政法规另行规定。“不动产统一登记，主要是围绕国土部为主展开相关职能的整合。”上述国土部官员说。

据了解，该项工作由国土部政策法规司、地籍司等参与。去年，国务院办公厅发布的《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》提出，由中央机构编制委员会办公室于2013年4月底前完成整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责等，但记者了解到的情况是，“这项工作至今尚未完成”。

“由谁负责，如何执行，都缺乏统一的法律依据。”刘剑文表示。

而对于不动产登记制度是否会倒逼官员“抛房”的问题，国土部地籍管理司有关负责人的回应称，不动产登记与房价反腐无直接关系。“不动产登记制度要真正发挥作用，需要与信用体系建设相配合。”国土部副部长胡存智认为，这需要一个过程，不可一蹴而就。