21世纪经济报道 　　

　　影子银行“阳光化”

[编者按]近日，市场传闻《国务院办公厅关于加强影子银行监管若干问题的通知》（即“107号文”）已经下发。“107号文”界定了影子银行范围，肯定了其积极意义，同时明确了各监管机构的责任分工以及监管制度，重点强调要“严格监管超范围经营和监管套利行为”。该文被市场称为“影子银行基本法”。

近年来，随着我国金融市场的发展，“影子银行”业务日益活跃，在满足经济社会多层次、多样化金融需求的同时，也暴露出业务不规范、管理不到位和监管套利等问题。银监会在1月6日召开的2014年全国银行业监管工作会议上明确提出要防范理财、信托、融资性担保和小额信贷等业

务风险。证监会也于1月10日发布了修订后的关于上市商业银行信息披露的特别规定。

那么，“107号文”对于影子银行范围的界定是否合适？应如何有效监管影子银行？影子银行监管细则有望陆续出台，相关金融机构应如何应对？我国金融市场的格局又将发生怎样的变化？为回答以上问题，21世纪经济报道记者采访了中国金融四十人论坛特邀成员、国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠、中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生、浦发银行战略发展部总经理李麟，是为北京圆桌第399期，以飨读者。（马冬冬）

合理界定影子银行范畴

《21世纪》：从是否有牌照及目前受监管程度的角度出发，“107号文”将我国的影子银行概括为三类。您认为这样的界定是否合适？我国影子银行的规模有多大？风险是否可控？

李麟：全球金融危机后，业界对于影子银行的界定有广义和狭义之分。“107号文”没有采取广义的影子银行定义范围，即正规银行体系以外的信用中介体系，包括机构主体和经营活动。而是采取相对狭义的定义，将我国的影子银行概括为三类：不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等；不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括部分理财业务等。

充足的监管是判断影子银行最根本的标准，即使没有牌照，只要监管充分，符合监管政策，就不算影子银行。这一界定比较符合当前中国经济发展的阶段性特征。监管是否充分决定于多种因素，主要包括：社会发展的阶段，国家发展的状况，经济、金融、产品的总量，金融秩序，系统性风险，监管制度安排等多种因素。全球金融危机中，成熟发展国家尽管制度供给很充分，但不足以应付混乱的经济秩序，因此采取广义的影子银行定义也不过分。

“107号文”定义的影子银行，是一个相对的概念，在合理、合法、可控制的范围内具有一定的弹性，考虑了中国经济发展的国情和金融改革深化的空间。文中也肯定了影子银行的积极作用，认为影子银行的产生是金融发展、金融创新的必然结果，是传统银行体系的有益补充，在服务实体经济、丰富居民投资渠道等方面起到了积极作用。由此可见，我国影子银行的概念是中性的，没有被看做是经济危机的罪魁祸首而被一棍子打死。

张承惠：这种界定很全面，而且分类清楚。过去有人认为只要在金融监管体系之内就不存在影子银行，这种划分范围明显偏窄，缩小了我国影子银行的规模。事实上，被纳入监管体系的正规金融机构的表外业务中，有相当大比例的业务应属于影子银行业务。错误的界定标准会误导社会认识，延误对影子银行风险的监控。

对影子银行规模的估计有多种口径，我认为至少应将信托贷款、银行表外理财购买非标部分、小贷公司贷款、典当借款、融资租赁公司本业之外的借贷、融资性担保公司和非融资性担保公司事实上从事的超业务范围的借贷以及民间借贷等纳入影子银行的统计范畴。具体没有测算，估计接近20万亿元。

关于影子银行的风险问题，如果能够严格按照“107号文”的精神执行，风险应当可控。对我国经济来说，影子银行有一定的正面作用，因为在仍然存在金融管制（市场准入、贷款规模、存贷比等）、金融领域有效竞争不足的情况下，现有正规金融体系难以为实体经济提供充分的金融服务，影子银行在一定程度上填补了正规金融服务不足的空白。

但是影子银行也存在很大的风险隐患。例如商业银行利用影子银行创造高额利润，客观上加剧了资产负债的期限错配，导致巨大的流动性风险；再如大量游离于监管体系之外的类金融机构如小贷公司、担保公司，由于各地监管标准和执行力度不一，导致违规行为大量存在。并且，这类机构通常与商业银行有比较紧密的联系，银行资金很容易通过种种渠道流到监管机构视野之外，由此造成系统性风险。

监管思路：职责明确，疏堵结合

《21世纪》：“107号文”进一步落实了一行三会在影子银行监管方面的责任分工。您认为，相应的监管方式是否有效？各监管部门之间的职责是否有重叠？对于影子银行的监管是否存在空白？

张承惠：明确责任分工当然比不明确好，因此效果一定是有的。监管空白主要在非正规金融体系，地方政府监管能力参差不齐，监管目标也不尽一致，因此还需要进一步改进地方金融监管工作。同时，一行三会之间的协调机制仍有缺陷，需要加以改进。

彭文生：“107号文”是监管影子银行活动的规范性文件。首先，该文件对影子银行监管的权责做出了清晰的安排，有助于未来具体政策落实。新的监管框架提出一行三会“按谁批设机构谁负责”的原则，落实监管责任。同时，对于已明确地方政府监管的，实行统一规则下的地方政府负责制。对于跨行业、跨市场的交叉业务，要积极发挥金融监管协调部际联席会议制度。

其次，建立影子银行专项统计。文件提出要将与影子银行业务相关的“业务总量、机构数量、风险状况”纳入统计分析范围。这有助于摸清问题，有的放矢。

另外，提出了具体的监管思路。根据相关媒体的报道，“107号文”主要从两个方面对影子银行的活动进行规范。一是明确限定业务范围，即哪些不可以做。从报道中可以看出，国办文件要求银行代客理财资金与自有资金分开，不得购买本行贷款、不得开展理财资金池业务；要求信托公司不得开展非标理财资金池业务；银行不得为债券和票据担保；小贷公司不得吸收存款等。类似这些“似是而非”的业务将被全部禁止。二是增加资本和拨备要求。“107号文”要求银行要按照实质重于形式的原则计提资本和拨备，以提高金融机构抗风险水平。

未来人民银行和银监会等具体监管机构还可能提高金融机构流动性管理要求。“107号文”是由国务院层面发出的规范性文件，更多具体的监管措施还将体现在未来各有关部门出台的文件中。影子银行资产负债管理的一个重要问题是期限错配严重，从防控金融风险的角度，在规范和监管影子银行的落实过程中，可能提高对金融机构流动性管理的要求。

《21世纪》：有专家提出，对于影子银行的监管应采取“疏堵结合、以疏为主”的思路，您是否认同？应如何做好“疏”的工作？

张承惠：我非常认同这一思路。关于“疏”的途径，可以从以下角度考虑：首先，大量民间金融行为的存在是由于民间资本缺少投资渠道，因此应尽快开放事实上的市场准入的严格管制，允许民间资本发起设立商业银行、社区银行、证券公司、保险公司、信托公司等金融机构，同时加快市场化退出机制的建设，真正做到有进有退，发挥市场的优胜劣汰作用。

其次，放开对金融机构的不必要管制。例如对商业银行的贷款规模管制，我很早就提议应完全放开。尽管相关部门认为贷款规模不是行政管制，而是在宏观审慎框架下根据资本监管要求、通过公式计算得出的，但是从我的调研情况看，在省市层面，银行的新增贷款规模事实上还是有关部门主导的。银行每年、每个月的贷款数量不是由银行根据自身的经营目标和内外部条件做出决策，而是由既不熟悉每个银行的经营方针和特点,也不对经营后果负责的宏观调控部门确定，这种做法本身就有悖于商业银行的内在运营规律，是典型的计划经济调控手段。银行管理者对每月能够安排多少贷款规模心中无数，在相当程度上影响了银行效率。这不仅不利于科学配置资金和掌控经营活动节奏，而且造成了人力资源失配。

建议对一行三会的监管方式、办法和措施进行梳理，应由金融机构自主决策的事项（如分支机构的设立、金融商品开发、分支机构管理人员聘用）就应有计划地逐步将决定权力交还给金融机构，并定期评估。

另外，加快资本市场发展。特别是在加强监管的基础上，加快推进资产证券化和金融衍生商品的上市，拓展投资渠道。

最后，加快促进民间融资阳光化。如久议不决的“借贷人条例”应尽快出台，或者以修订其他相关法规的方式，明确民间借贷的合法地位和行为边界。

李麟：影子银行对货币供应量有放大作用，可以加速金融市场的深化，但其消极因素不容忽视。特别是在金融市场过热发展时期，影子银行具有巨大的推波助澜作用，还有风险隐匿、传染、复杂化等特征。对此，应采取疏堵结合、以疏为主的监管政策导向。

对于触及监管红线的，应加快制度供给和监管力度，让其“见光死”。比如地下钱庄、非法集资、非法吸存、民间高利贷。

对于合规合法的，应加强规范和政策支持的力度，让其成为“银行的影子”。比如围绕银行业务的增值服务类业务，包括互联网信息服务、系统外包服务、交易撮合服务、资信证信服务、押品仓储保管服务等。

对于尚无相关规定、监管制度暂时未涉及的，应明确监管底线，让“灰色”领域“阳光化”。比如新型网络金融公司、第三方理财和非金融机构资产证券化等，需由有关部门明确监管底线，促进、引导其健康发展。

《21世纪》：“107号文”的具体内容对网络金融活动的监管也有提及，并明确要求由央行会同有关部门共同研究制定办法。是否可以认为这是首次将互联网金融列入影子银行的范畴？对于互联网金融中的影子银行业务（如P2P）应如何监管？

张承惠：对P2P这类新生的金融中介活动，近期应当坚持“监而不管”的原则，所谓“监”，就是制定统一的行业标准和规范、监控交易行为、对违法违规活动严厉打击。所谓“不管”，就是不将其纳入正规金融机构范畴，不对其市场准入进行审批，不为之制定监管细则并加以实施。但是要支持行业自律机制的建设，鼓励行业自我管理，加强与行业自律组织的信息沟通。同时要加强宣传和风险警示，使投资人树立“投资风险自负”的理念。从中长期看，应视这类机构的发展状况和风险状况，决定监管当局介入的程度。

李麟：互联网金融公司可以暂时不持有专有牌照，但不能打穿“非法集资、非法吸存”的底线。应该坚持分类、分层功能监管的原则，比如，一旦互联网涉及贷款，就应该纳入银监会监管体系。英雄可以不问出处，但行为必须接受功能性监管机构的约束，违规者要加大打击的力度。

银行业是一个以安全性为首的行业，灰色地带只有在阳光下运作，消费者权益才能得到有效的保障。同时，银行业是一个诚信制度很严格的行业，P2P公司可以进入商业银行的经营领域，但必须严格遵守商业银行管理的基本法律、规定以及市场和产品的准入资质要求。

“阳光法案”引发金融格局演变

《21世纪》：2014年，对于影子银行的监管细则有望陆续出台，我国商业银行及其他金融机构应如何应对？其利润增速将怎样变化？

李麟：随着我国金融市场的改革深化，商业银行以及其他非银行金融机构均面临巨大的发展空间。在加强金融管制、促进市场发展的平衡中，受监管成本以及市场发展阶段的影响，监管机构均会给金融机构预留宽松的创新空间。

在商业银行的创新活动方面，“107号文”的引导和促进意义远远大于管制的功能。建议监管机构在制定政策时注意“他律兼顾自律”的原则，加强对商业银行等金融机构的指导、鼓励和引导；商业银行及其他金融机构在经营和创新活动中要坚持“自律胜过他律”。

从商业银行及金融机构本身来说，要积极投身到创新活动中，并注重从以下几个方面提升自律能力：围绕实体需求，加强产品和服务创新，避免赌博投机行为；加强行业自律，遵守职业操守和行业传统的行为规范，按照“实质大于形式”的原则，正确处理收益和风险的对应关系，商业银行应注意资本约束、风险约束、信用约束、合规约束；要守住风险底线，以防范系统性风险为大局，避免“一窝风”式的新产品创新活动，在监管制度出台前尽量避免新业务创新的集中性风险，维护金融系统稳定，顾及经济运行体系安全。

彭文生：规范影子银行，本质上是要求银行体系将一部分影子银行业务回归传统的存贷款业务。这一过程中，影子银行对非金融部门融资收紧，银行总资产的扩张速度因而放缓，银行对资金需求方的议价能力上升。同时，银行通过发行理财产品将存款出表的需求也会下降，目前存款利率仍然受到管制，因此，银行对家庭部门等资金供给方的议价能力也上升。由于银行对其资金供给方和资金需求方的议价能力均有所上升，银行的利差因此存在扩大的可能。但由于银行资产规模扩张的速度同时放缓，银行的利润增速未必会因为利差扩大而上升。

《21世纪》：对于影子银行的规范和监管，将对我国金融市场发展带来怎样的影响？影子银行业务未来的发展趋势如何？

彭文生：在目前影子银行快速扩张的情况下，规范影子银行首先意味着广义金融机构对非金融部门融资量的紧缩。无论是从业务范围、资本金还是流动性的角度对影子银行进行规范，都不可避免会对影子银行的信用扩张能力构成制约。目前影子银行体系存在很多不规范的融资活动，因此加强规范管理必然导致短期内影子银行对非金融部门融资量的收缩。

总体上，规范影子银行意味着社会融资供给方的紧缩，而非金融部门的资金需求短期内并不会因此而显著下降，因此非金融部门整体融资成本将上升。但是，不同融资方式所获得的资金价格存在较大差异；影子银行融资供给的收缩，作用于不同融资方式的资金价格的机制也较为复杂。

对非金融部门而言，短期内其融资需求不会大幅下降，而影子银行融资量的下降提升了银行对于信贷融资的议价能力，可能导致银行贷款利率上升。

对金融机构而言，由于影子银行业务此前基本没有规范的资本金要求，因此新的监管规范提高了金融机构实质的资本充足率要求。金融机构要么增加资本金，要么减少风险资产。增加资本金的融资要求风险溢价，会提高金融机构的融资成本，导致银行提高其资产端的资金价格。

对民间融资成本而言，如果广义金融机构对非金融部门的资金供给量（即社会融资总量）因为对影子银行的规范而受到抑制，则一些企业被迫通过民间融资来满足自身的资金需求，由此推高民间融资成本。

对企业债券的利率影响会比较复杂。规范影子银行可能导致银行对非标资产的重新配置，而由于贷款扩张仍然受到额度限制，因此这类重新配置可能更多体现为对债券配置需求的增加。但同时，企业由于从非标渠道融资受限，其债券供给也会增加。债券收益率的变化因此不太明确。但是在总需求受到明显抑制之前，整体的资金供求局面是供给收紧、需求仍强，因此企业债的收益率显著下降的可能性小。

李麟：在目前经济、技术的发展趋势下，考虑到监管制度供给与经济和金融市场快速发展的突出矛盾，以及监管效能与监管成本之间的平衡关系，在相关因素推动下，影子银行将在未来较长的历史阶段持续、客观地存在。在中国金融市场深化的后期，影子银行的空间有可能减小，但总量依然会增加。

首先是利率市场化的推动作用。我国金融业的发展是“C2C”（copy to copy）的盈利模式，这跟利率管制政策有很大的关系，整个行业的同质化竞争问题比较突出。可以预见，基于利率市场化的汇率、人民币跨境、资本项目自由兑换的持续深化，特别是资金市场、资本市场的快速发展，将会促进金融机构加快创新步伐。市场竞争的格局将不再单一，商业银行将面临差异化、多样化的发展局面。同时，监管制度供给受成本因素制约，不可能超前性布局整个金融领域。

其次是中国经济全球化的潜在需求。随着中国制造（产品贸易）、中国货币（人民币跨境使用）、中国服务（服务贸易）三条渠道走向世界，中国金融机构将更加关注金融同业。利率市场化会直接导致客户市场套利的存在，会存在利率双轨和利差级差。随着利率市场化的深入推进，级差会越来越多，级差利差会越来越小，这样会细分金融创新市场，为商业银行以及影子银行的存在创造了条件。

另一个不能忽视的因素就是技术的发展。最近的 “比特币”风波说明技术的演进,特别是ICT（信息通信技术）的更新，不但可以造就“影子银行”还会造就“影子金融”。移动互联网技术的演进趋势不可阻挡，为影子银行造就了较大的生存空间。智能手机将替代计算机，成为人们沟通、生活娱乐和信息处理的主要工具，银行和金融机构可以建在手机里。总的来说，借助现代技术，影子银行可以不受时间、地点、空间的限制，真的像影子一样无处不在，或有或无地游离在监管政策左右。

最后是高净值客户与普惠类客户的种类繁多的巨大需求。在金融市场高度流动性的前提下，中国高净值客户的资产配置、资金流动已经遍及全球。高净值客户的避险、避税、财富增值、全球配置、财富传承、跨境汇兑等潜在的金融需求将日益增长。而且受客户信息、交易信息、账户信息等消费者行为作用，金融服务方案、资产管理产品，会超出监管区域和能力范围。